La responsabilità dello stato per mancata attuazione delle direttive comunitarie Cass. 17 maggio 2011 nn. 10813 10814 10815 10816

Le direttive CEE 16 giugno 1975 n°363 e 26 gennaio 1982 n°76 hanno disciplinato e reso obbligatorio per tutti gli Stati membri l'istituzione di corsi di specializzazione medica con previsione di adeguata retribuzione per i partecipanti. Le suddette direttive dovevano essere recepite nella legislazione nazionale dei singoli Stati entro e non oltre il 31 dicembre 1983. Lo Stato Italiano ha recepito tali direttive solo nel 1991 con il d. lgs. n°257 del 1991, che tuttavia riservava l’applicazione del beneficio riconosciuto dalla normativa comunitaria soltanto ai medici perfezionandi ammessi all’anno accademico 1991-1992. Tale norma quindi ha determinato un danno considerevole ai medici specializzandi ante a.a. 1991-1992 i quali, nel corso degli anni, hanno intentato più di un azione giudiziaria in danno dello Stato Italiano, per ottenere il ristoro dei pregiudizi subiti in conseguenza del ritardato e discriminatorio recepimento delle direttiva comunitarie 16 giugno 1975 n°363 e 26 gennaio 1982 n°76.

La giurisprudenza di merito e di legittimità che, sino a tempi più recenti, è formata sul punto si è espressa in maniera contrastante, sia da un punto di vista dell’inquadramento giuridico del titolo della responsabilità dello Stato (contrattuale  - cfr.  Trib. civ. Roma del 26 ottobre 2005           o extracontrattuale cfr. Trib. Catanzaro del 20 aprile 2009), sia dal punto di vista del correlato termine di prescrizione dell’azione di risarcimento del danno subito e della sua decorrenza (prescrizione breve ex art. 2948, n°4, c.c. cfr. Trib. civ. Roma del 26 ottobre 2005; cinque cfr. Trib. Roma del 2 aprile 2005 o dieci anni cfr. Trib. civ. Bari del 27 giugno 2008).

Con le sentenze gemelle n°10813-10814-10815-10816 del 17 maggio 2011, La Suprema Corte di Cassazione sembra tuttavia aver consolidato oggi un proprio orientamento interpretativo (già espresso da Cassazione Sez. Unite n°9147/09), in merito ad entrambe le suddette questioni (titolo della responsabilità e termine di prescrizione dell’azione), che si auspica possa presto radicarsi anche nelle corti e nei tribunali di merito.

Sono stati quindi confermati i seguenti principi di diritto:

a) Il titolo della responsabilità dello Stato

La tesi tutt’ora dominante nella giurisprudenza di merito (cfr. Trib. Roma, sez. II^, del 17 maggio 2010) è quella che qualifica la responsabilità dello Stato per la mancata attuazione delle direttive comunitarie come responsabilità da illecito ex art. 2043 c.c..

Secondo i giudici di legittimità, al contrario, non si tratta di una responsabilità di matura extracontrattuale, ma indennitaria, dato che non deriva dalla violazione del neminem laedere e, quindi, non da un’attività illecita, ma da un’obbligazione ex lege.

Il danno non è una conseguenza del fatto illecito del legislatore poiché, data l’autonomia tra l’ordinamento interno e quello comunitario, un comportamento del legislatore che può qualificarsi come antigiuridico per quest’ultimo, può non esserlo per l’ordinamento interno, come nel caso in esame.

E’ infatti solo l’ordinamento comunitario che obbliga gli Stati della Comunità Europea a dare attuazione alle sue direttive, disponendo le sanzioni per le eventuali omissioni ed i ritardi; un obbligo giuridico analogo non sussiste nell’ordinamento dei singoli Stati; ergo: non può essere considerata antigiuridica, sul piano interno, la condotta inadempiente dello Stato membro.

Il diritto degli specializzandi ad avere un adeguato ristoro economico (oltreché ad ottenere la possibilità di “spendere” il titolo di studio già conseguito in ambito comunitario) deve essere quindi considerato, nell’ambito dell’ordinamento interno, quale pretesa riconducibile al concetto generale di obbligazione, ex art. 1173 c.c., il cui mancato riconoscimento, da parte dello Stato, genera di per sé un’obbligazione risarcitoria a favore degli aventi diritto, a nulla rilevando la sussistenza di un intento colposo o addirittura doloso del soggetto obbligato.

La responsabilità dello Stato per violazione degli obblighi comunitari dà luogo ad una responsabilità di responsabilità contrattuale, da intendersi tuttavia non già nel senso di responsabilità da “contratto” (che nella specie manca) ma nel senso in cui si ne parla tradizionalmente per significare che l’obbligazione risarcitoria non nasce da un fatto illecito ex art. 2043 c.c., ma è dall’ordinamento ricollegata direttamente alla violazione di un obbligo preesistente, che ne costituisce la fonte.

b) il termine di prescrizione dell’azione risarcitoria ed il dies a quo

L’aver collocato nell’ambito della responsabilità da “contratto” l’inadempimento agli obblighi comunitari perpetuato dallo Stato comporta, secondo il Supremo Collegio, che l’azione del singolo danneggiato da tale violazione si prescriva nel termine ordinario di dieci anni.

La questione più insidiosa è stata l’individuazione del momento di decorrenza di detto termine.

Secondo un primo orientamento della stessa giurisprudenza di legittimità (cfr. Cass. n°5842/2010) “la data di attuazione della direttiva comunitaria nell’ordinamento è irrilevante, giacchè il fondamento della risarcibilità del danno postula solo che quest’ultimo si sia verificato dopo la scadenza del termine ultimo prescritto dalla norma comunitaria per il recepimento della direttiva nell’ordinamento interno..omissis…il danno di cui si discute, maturato con il conseguimento del diploma di specializzazione non conforme alle prescrizioni comunitarie, era posteriore a quelle date, sicchè è con esclusivo riferimento alla data del danno che deve essere riconsiderata la questione del dies a quo di decorrenza della prescrizione”.

Secondo l’orientamento dominante nella giurisprudenza di merito, confermato anche da Cass. n°12814 del 2009, il termine di prescrizione decorrerebbe piuttosto dall’entrata in vigore del d. lgs. n°257 del 1991.

La pronuncia in esame si discosta da entrambi i suddetti orientamenti.

La Corte, nel forgiare la propria tesi sul punto, sottolinea le seguenti circostanze: a) l’obbligo risarcitorio nei confronti dei medici specializzandi non potrebbe essere mai sorto prima della pubblicazione della Sentenza Francovich (1991), in quanto attraverso tale pronuncia si è dato riconoscimento al diritto dei singoli ad ottenere il risarcimento del danno per il mancato recepimento delle direttive comunitarie poste in essere dagli stati membri; b) essendosi la giurisprudenza comunitaria assestata, sul punto, solo con la sentenza Brasserie du Pesheur (1996), potrebbe addirittura dirsi che il diritto degli specializzandi al risarcimento dei danni subiti sarebbe sorto solo in tale momento; c) nessun rilievo può essere dato, in ogni caso, al momento di entrata in vigore del d. lgs. n°257/91, in quanto tale decreto attuò sì la direttiva n°82/76/CEE ma solo a decorrere dall’anno accademico 1991-1992, lasciando intatta la situazione di inadempienza dal 1 gennaio 1983 alla fine dell’anno accademico 1990-1991. Al riguardo precisa la Corte: “poiché la sentenza Francovich è successiva all’entrata in vigore del d. lgs. citato, quest’ultima non può aver fatto sorgere, quale atto evidenziatore di un soltanto parziale adempimento della direttiva, un diritto al risarcimento per l’inadempimento residuo”. d) Lo stato italiano, pertanto, continua ad essere inadempiente in quanto ha dato solo parzialmente seguito agli obblighi comunitari;

In considerazione delle suddette valutazioni, la Suprema Corte ha affermato: - che “l’adozione di una direttiva di adempimento parziale sotto il profilo soggettivo, a differenza di quella parziale solo sul piano oggettivo, è un comportamento che si presenta del tutto ininfluente sulla situazione di quei soggetti che – per essersi trovati dopo la scadenza del termine per l’adozione, nelle condizioni fattuali che, se la direttiva fosse stata adempiuta tempestivamente, avrebbero loro fatto acquisire i loro diritti – hanno acquisito il diritto al risarcimento del danno…Poiché la direttiva di adempimento parziale sul piano soggettivo non li contempla, perché la situazione in relazione alla quale realizza l’adempimento parziale non è ad essi riferibile e non lo è al livello della previsione astratta della legge di adempimento …omissis… l’obbligo risarcitorio che li riguarda non è in alcun modo inciso e, quindi …omissis….così come la prescrizione non correva prima non può correre dopo, perché la situazione dei soggetti in questione è rimasta immutata”; - che, tuttavia, essendo entrata in vigore la L. 370 del 19 ottobre 1989, che all’art. 11 ha colmato parzialmente la lacuna, provvedendo a riconoscere i diritti di cui alla direttiva n°82/76/CEE in favore dei soggetti sino ad allora esclusi, purchè in possesso di determinati requisiti arbitrariamente determinati (dovevano essere destinatari di talune sentenze passate in giudicato del TAR del Lazio), “si deve ritenere che da tale pubblicazione sia iniziato il decorso della prescrizione ordinaria decennale ai sensi dell’art. 2046 c.c., della pretesa risarcitoria, dapprima invece non iniziato perché la condotta di inadempimento era apprezzabile come condotta permanente”.

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